完善監(jiān)督保障制度　促進林業(yè)可持續(xù)發(fā)展

國家林業(yè)和草原局辦公室

　　長期以來，我國始終堅持嚴格保護森林資源，強化人民政府以及林業(yè)等有關部門的監(jiān)督檢查職責，始終堅持把林業(yè)作為公益事業(yè)和基礎產(chǎn)業(yè)來對待，集中物力財力，積極出臺扶持政策，調(diào)動各方面力量發(fā)展林業(yè)。本次修訂重點從建立森林資源保護發(fā)展目標責任制和考核評價制度、完善扶持措施、強化監(jiān)督檢查等方面完善監(jiān)督保障制度體系，加大對林業(yè)改革發(fā)展的支持。
　　第一,增加森林資源保護發(fā)展目標責任制和考核評價制度。建立目標責任制，科學制定森林資源保護發(fā)展目標是基礎。修訂后的森林法“發(fā)展規(guī)劃”一章中明確縣級以上人民政府應當將森林資源保護和林業(yè)發(fā)展納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，合理規(guī)劃森林資源保護利用結(jié)構(gòu)和布局，制定包括森林覆蓋率、森林蓄積量、林地保有量在內(nèi)的森林資源保護發(fā)展目標。林業(yè)主管部門應當根據(jù)森林資源保護發(fā)展目標，編制林地保護利用、造林綠化、森林經(jīng)營以及天然林保護等專項規(guī)劃，為實現(xiàn)森林資源保護發(fā)展目標提供規(guī)劃引領。為確保目標責任制的實現(xiàn)，考核評價機制是關鍵。修訂后的森林法將完成森林資源保護發(fā)展目標、森林防火和重大林業(yè)有害生物防治工作情況，作為上級人民政府對下級人民政府考核的要素，考核結(jié)果予以公開，以考評機制促進地方政府履行保護森林資源的責任。
　　第二，完善扶持措施。一是在“總則”中作為基本制度規(guī)定支持森林資源保護發(fā)展。國家采取財政、稅收、金融等方面的措施，支持森林資源保護發(fā)展，并壓實各級人民政府在保障森林生態(tài)保護修復投入上的責任，以法律制度的剛性約束力為林業(yè)發(fā)展投入提供保障。此外，明確了國家鼓勵和支持林業(yè)科學研究，并完善了對在造林綠化、森林保護等方面成績顯著的組織和個人的表彰獎勵機制。二是充實森林生態(tài)效益補償制度。1998年修改森林法時，規(guī)定國家設立“森林生態(tài)效益補償基金”。2004年，中央建立森林生態(tài)效益補償資金，對提供生態(tài)效益的防護林和特種用途林進行補償。但建立基金，形成補償資金來源多樣化的立法目的未能實現(xiàn)。在修改過程中，有意見認為，目前的生態(tài)效益補償資金都來自本級預算和上級轉(zhuǎn)移支付，中央財政設立的林業(yè)改革發(fā)展專項資金，支出方向包括了森林生態(tài)效益補償，形成了固定的資金來源渠道。根據(jù)當前預算管理的相關要求，可以不再規(guī)定設立“基金”，但應根據(jù)生態(tài)補償機制改革的精神，完善森林生態(tài)效益補償制度。因此，修訂后的森林法沒有保留森林生態(tài)效益補償基金，而是進一步健全了森林生態(tài)效益補償制度，加大對公益林的保護支持、完善重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付、指導地區(qū)間橫向生態(tài)效益補償。為支持重點林區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展，新修訂的森林法還規(guī)定重點林區(qū)按照規(guī)定享受國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策。三是增加了林業(yè)投融資保障機制。實踐中林業(yè)投融資政策保障不足，林業(yè)融資難。為促進林業(yè)投融資，增強發(fā)展活力，根據(jù)《國有林場改革方案》《國有林區(qū)改革指導意見》以及國務院辦公廳《關于完善集體林權制度的意見》等文件關于建立健全林權抵質(zhì)押貸款、開發(fā)適合林業(yè)特點的信貸產(chǎn)品、完善林業(yè)貸款貼息政策、完善森林保險制度等相關規(guī)定，此次森林法修訂明確了林業(yè)投融資保障機制，規(guī)定國家對林業(yè)信貸業(yè)務、林權收儲機構(gòu)以及森林保險提供支持，進一步調(diào)動廣大林業(yè)經(jīng)營者的積極性，為林業(yè)發(fā)展注入新動力。
　　第三，強化監(jiān)督檢查。對森林資源的保護、修復、利用、更新等進行監(jiān)督檢查是森林法賦予林業(yè)主管部門的主要職責之一。為確保林業(yè)主管部門依法行政，新修訂的森林法增加“監(jiān)督檢查”一章，對監(jiān)督檢查制度進行了充實細化，主要包括：一是明確了林業(yè)主管部門監(jiān)督檢查職責，增加了查封、扣押等行政強制措施。在林業(yè)行政執(zhí)法實踐中，需要對涉案場所、木材等進行查封、扣押。原森林法中未規(guī)定查封和扣押等行政強制措施，只是在《森林法實施條例》中規(guī)定執(zhí)法人員可以暫扣無證運輸?shù)哪静?。根?jù)《行政強制法》規(guī)定，查封、扣押屬于行政強制措施，只能由法律規(guī)定。此次修法在專題論證的基礎上，規(guī)定縣級以上林業(yè)主管部門在監(jiān)督檢查工作中可以采取查封、扣押措施，為林業(yè)主管部門依法執(zhí)法提供了法律依據(jù)。二是增加了約談制度。近年來，約談制度在生態(tài)環(huán)境保護以及食品安全等工作中發(fā)揮了積極作用，此次森林法修訂借鑒其他領域做法，增加了約談制度，明確了約談主體、約談對象以及適用約談的情況，通過發(fā)揮約談制度的行政監(jiān)督作用，督促地方政府及其有關部門依法履職盡責。三是增加了對于破壞森林資源的行為提起訴訟的規(guī)定。修訂后的森林法規(guī)定自然資源主管部門、林業(yè)主管部門對破壞森林資源造成生態(tài)環(huán)境損害的，可向人民法院提起訴訟，向侵權人提出損害賠償請求。