完善林木采伐制度　深入推進(jìn)“放管服”改革

國(guó)家林業(yè)和草原局辦公室

　　原森林法確立了以森林采伐限額、采伐許可證和木材運(yùn)輸證制度為主體的林木采伐管理制度，對(duì)保護(hù)和發(fā)展森林資源起到了重要作用。在森林法修訂過(guò)程中，關(guān)于林木采伐管理制度有兩種意見(jiàn)。一種建議取消采伐限額，放開(kāi)集體林或者人工商品林采伐許可和木材運(yùn)輸管制；另一種認(rèn)為，采伐限額和采伐許可是保護(hù)森林資源重要的宏觀調(diào)控手段，完全放開(kāi)林木采伐和木材運(yùn)輸管制，可能造成采伐失控，森林資源遭到破壞。在廣泛聽(tīng)取各方意見(jiàn)和調(diào)研論證的基礎(chǔ)上，本次修訂保留了森林采伐限額和采伐許可證制度，同時(shí)按照“放管服”改革精神進(jìn)行了完善；刪除了木材生產(chǎn)計(jì)劃、木材調(diào)撥等帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩的內(nèi)容；取消了木材運(yùn)輸許可制度。具體修改內(nèi)容主要有五個(gè)方面：
　　第一，下放采伐限額審批權(quán)。將原森林法有關(guān)采伐限額由省級(jí)人民政府審核后，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的規(guī)定，修改為采伐限額經(jīng)征求國(guó)務(wù)院林業(yè)主管部門(mén)意見(jiàn)，報(bào)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)后公布實(shí)施，并報(bào)國(guó)務(wù)院備案。主要考慮，在征求意見(jiàn)過(guò)程中，地方對(duì)于采伐限額與實(shí)踐脫節(jié)，無(wú)法滿足開(kāi)展森林經(jīng)營(yíng)需求的意見(jiàn)較大。將審批權(quán)下放后，有利于地方結(jié)合本地實(shí)際科學(xué)編制采伐限額，壓實(shí)地方責(zé)任。國(guó)家林草局可以在前期指導(dǎo)的基礎(chǔ)上，通過(guò)森林資源保護(hù)發(fā)展目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)機(jī)制加強(qiáng)對(duì)地方監(jiān)管，確保森林資源穩(wěn)定增長(zhǎng)。省級(jí)人民政府將編制的采伐限額報(bào)國(guó)務(wù)院備案，也有利于國(guó)家準(zhǔn)確掌握森林資源消耗情況，提高監(jiān)管效率。
　　第二，調(diào)整采伐許可證核發(fā)范圍。原森林法規(guī)定，采伐林木必須申請(qǐng)采伐許可證。本次修訂規(guī)定采伐林地上的林木應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)采伐許可證，自然保護(hù)區(qū)以外的竹林不需要申請(qǐng)。非林地上的農(nóng)田防護(hù)林、防風(fēng)固沙林、護(hù)路林、護(hù)岸護(hù)堤林和城鎮(zhèn)林木的采伐，由有關(guān)主管部門(mén)按照有關(guān)規(guī)定管理。需要注意的是，相關(guān)修改并不意味著削弱非林地上林木的保護(hù)管理，如護(hù)路林、護(hù)堤護(hù)岸林、城鎮(zhèn)林木等的采伐還應(yīng)當(dāng)按照《公路法》《防洪法》《城市綠化條例》等規(guī)定進(jìn)行管理。
　　第三，完善采伐許可證審批程序。針對(duì)實(shí)踐中林木采伐申請(qǐng)“辦證繁、辦證慢、辦證難”“來(lái)回跑、不方便”等問(wèn)題，新修訂的森林法完善了采伐許可證的核發(fā)程序，明確要求縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)采取措施，方便申請(qǐng)人辦理采伐許可證。一是刪除了采伐目的、林況等采伐申請(qǐng)材料要求；二是不再“一刀切”地要求申請(qǐng)人必須提交伐區(qū)調(diào)查設(shè)計(jì)材料，而是由省級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門(mén)規(guī)定一定的面積或者蓄積量基準(zhǔn)。超過(guò)基準(zhǔn)量的，申請(qǐng)者才應(yīng)提交伐區(qū)調(diào)查設(shè)計(jì)材料，沒(méi)有超過(guò)的，則不需提交；三是規(guī)定符合林木采伐技術(shù)規(guī)程的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)核發(fā)采伐許可證，明確了不得核發(fā)采伐許可證的情形，從正反兩方面嚴(yán)格林木采伐管理機(jī)制，減小具體執(zhí)行中的自由裁量空間，切實(shí)提高林木采伐辦證效率。
　　第四，增加了林木采伐的特別規(guī)定。一是關(guān)于采挖移植林木的管理。近年來(lái)，一些地方出現(xiàn)大量采挖移植大樹(shù)導(dǎo)致破壞植被、毀壞林地等現(xiàn)象，引起了社會(huì)廣泛關(guān)注，為切實(shí)加強(qiáng)和規(guī)范樹(shù)木采挖移植管理，新修訂的森林法規(guī)定“采挖移植林木按照采伐林木管理。具體辦法由國(guó)務(wù)院林業(yè)主管部門(mén)制定”，一方面明確了采挖移植樹(shù)木管理的法律依據(jù)，對(duì)進(jìn)一步細(xì)化管理規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)提出了要求，另一方面也為苗圃地建設(shè)等采挖移植活動(dòng)留下空間。二是關(guān)于特殊情況采伐的例外規(guī)定。修訂后的森林法為解決公益林、自然保護(hù)區(qū)內(nèi)林木，因林業(yè)有害生物防治、森林防火、遭受自然災(zāi)害等需要采伐的問(wèn)題，有針對(duì)性地進(jìn)行了特殊規(guī)定。新規(guī)定解決了實(shí)踐中保護(hù)性質(zhì)的采伐措施沒(méi)有法律依據(jù)的問(wèn)題，但為避免例外規(guī)定被盲目擴(kuò)大，相關(guān)的細(xì)化規(guī)定還需在配套辦法中進(jìn)一步明確。
　　第五，強(qiáng)化森林經(jīng)營(yíng)方案的地位和作用。森林經(jīng)營(yíng)作為林業(yè)專有概念，是以提高森林質(zhì)量，建立穩(wěn)定、健康、優(yōu)質(zhì)、高效的森林生態(tài)系統(tǒng)為目標(biāo)，為修復(fù)和增強(qiáng)森林的供給、調(diào)節(jié)、服務(wù)、支持等多種功能，而開(kāi)展的一系列貫穿于整個(gè)森林生長(zhǎng)周期的保護(hù)和培育森林的活動(dòng)。森林生命的長(zhǎng)周期和森林類型的多樣性決定了森林經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的系統(tǒng)性和復(fù)雜性，必須按照森林經(jīng)營(yíng)方案科學(xué)實(shí)施。修訂后的森林法，一是明確國(guó)有林業(yè)企業(yè)事業(yè)單位必須編制森林經(jīng)營(yíng)方案，并新增了未編制森林經(jīng)營(yíng)方案或者未按照批準(zhǔn)的森林經(jīng)營(yíng)方案開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的法律責(zé)任。二是規(guī)定國(guó)家支持、引導(dǎo)其他林業(yè)經(jīng)營(yíng)者編制森林經(jīng)營(yíng)方案。三是要求國(guó)務(wù)院林業(yè)主管部門(mén)制定編制森林經(jīng)營(yíng)方案的具體辦法。